审计揭部分农村学生营养餐资金挪用等问题，如何破解？

事关农村学生健康成长的营养餐资金，最近被审计部门发现存在资金管理混乱等问题。

最近一些省份公开的2023年度省级（市级）预算执行和其他财政收支的审计工作报告（下称“审计报告”）中，发现农村义务教育学生营养改善计划专项资金存在被套取、挪用等问题。比如湖南审计报告发现，被审计的10个县中，5个县通过虚报就餐天数套取营养膳食补助资金约1715万元。

审计署今年6月份也公开披露，重点审计的159个县学生营养餐补助资金，66个县挪用19.51亿元用于偿还政府债务、基层“三保”等支出。

除了农村学生营养餐资金被套取挪用外，还包括资金拨付不及时、部分供餐单位违规经营、部分餐食采购招标不合规、有些供餐以次充好，甚至贪腐问题等。

这些问题已经得到空前重视，今年以来不少地方开展了农村义务教育学生营养改善计划工作专项资金审计整改和自查自纠工作，以进一步解决问题。一位地方财政人士告诉第一财经，当地6月份由纪委牵头对农村学生营养餐资金进行检查，发现问题较多，包括套取、挪用等现象。

为何农村学生营养餐资金管理使用等问题凸出？如何解决这一难题，确保每一分钱吃到学生嘴里？

多地审计发现学生营养餐资金使用问题

南京审计大学副校长裴育教授告诉第一财经，学生营养餐计划初衷旨在改善农村学生的营养状况，提升他们的健康水平，以及推动儿童的全面发展和均衡成长，总体看其成效显著。然而，审计发现的资金被套取和挪用问题，以及餐食供应中的问题，反映出在执行和管理上存在不足。

农村义务教育学生营养改善计划自2011年启动以来，目前已经覆盖28省1567县，累计受益学生3.86亿人次。目前对于国家计划地区营养膳食补助，中央财政按照每人每天5元标准给予地方补贴；而对于地方计划地区营养膳食补助，资金由地方财政承担，但中央财政会给予定额补助，比如对湖南给予每人每天4元补助。

农村学生营养餐资金被套取、挤占、挪用现象时有发生，相对比较突出。

今年6月份审计署公开的《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中，重点审计了13省159县2021年至2023年8月农村义务教育学生营养改善计划补助资金231.37亿元。发现有的被变相挤占，41县和1533所学校等通过压低供餐标准、虚构采购业务等变相截留挤占2.7亿元。有的被串通套取，5县教育部门与中标供应商合谋，通过供应商分红、捐赠等方式套取4216.02万元，用于发放福利等。

辽宁审计报告也发现，被重点审计的5个县中，5个县虚报就餐数据，多获得补助资金约1329万元；3个县的10所学校通过虚开发票及虚报食材用量等方式，套取资金约29万元；4个县的39所学校挤占伙食费约24万元。

湖南审计报告也发现，被审计的10个县中，4个县7所学校通过虚列食材采购等方式，套取学生伙食费等约615万元，用于发放教职工福利；3个县35所学校违规将约324万元营养膳食补助资金挪用于食堂人员工资等支出。

“地方套取上级营养餐补助资金，跟受益学生人数和在校天数等信息不透明有关，这为地方虚报资金提供机会。而一些地方监管力度不够，责任意识缺失，以及制度设计缺陷等，也导致学生营养餐资金管理和使用出现漏洞。”裴育称。

一些学生餐供应商和部分学校食堂等供餐单位违规经营、偷工减料、以次充好供餐也时有发生。

比如，山西审计报告称，和顺等3个县3家企业串通投标或伪造资质中标5个供餐项目，涉及营养膳食补助约1132万元；山阴等8个县168所学校违规向学生提供深加工和高油高糖食品，涉及学生6.44万人、资金1427万元。

营养餐资金拨付不及时等问题也时有发生，迟拨、少拨学生营养膳食补助资金和拖欠食材供应商或营养餐配送企业货款也成审计一大重点。

比如，重庆审计报告称，3个区县财政局未按规定在30日内分解下达营养膳食补助资金2.14亿元。湖南审计报告发现，5个县未及时拨付308所学校、3家供餐企业营养膳食补助资金约2275万元。

审计署前述报告还发现，餐食采购招标和供餐监管等不够规范严格。其中，监管权力寻租，相关监管部门和77所学校的工作人员，在供餐监管等过程中涉嫌徇私枉法，牟取个人利益。

中国社会科学院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华告诉第一财经，营养餐资金审计发现问题较为突出，有两大的原因：一是当前部分地方财政运行困难局面难以缓解，一些地方或为应对急需支出，或为应对上级核查，从而把手伸向这笔资金；二是营养餐项目管理难度比较大，现行管理制度也不够完善。

财政部数据显示，今年前7个月，地方一般公共预算本级收入（约7.6万亿元）同比增长0.6%，地方政府性基金预算本级收入（约2.1万亿元）同比下降20.7%。

辽宁大学地方财政研究院院长王振宇告诉第一财经，农村义务教育学生营养改善计划专项资金本质上属于财政专项转移支付范畴，同其他专项一样，普遍存在专项资金不“专款专用”的问题，即在申报阶段“弄虚作假”，使用环节“挤占”“挪用”，招标环节不规范等，要做到专项资金的全生命周期绩效管理，是个知易行难的现实问题，牵涉到较大的管理成本。

如何破解

汪德华表示，为避免上述营养餐资金问题，建议首先要加大公开透明力度，发挥好群众的监督作用。其次加大审计、财政、人大等监督作用，通过专业性的监督推动完善管理制度，查缺补漏。

裴育也认为，应提高营养餐资金透明度。比如在学校官方网站和社交媒体平台上公示每月的营养餐资金使用报告和食谱，让家长和社会人士都能实时查看。利用电子设备记录食品采购、存储、加工和分发的每一个环节，确保流程的透明性。

在强化监管方面，裴育建议，可考虑开发一个中央监控系统，实时追踪资金分配、使用和学生就餐数据；利用大数据分析，识别异常模式，及时发现和纠正问题。部门间加强协作，并调动社会积极性，加强社会监督。

他认为，可以考虑设立家长委员会，参与食谱的审核和供应商的选择，增加家长的参与度和监督力度。鼓励学生参与食谱的设计和评价，使学生成为营养餐改进的一部分。在社区层面建立监督小组，由家长和社区成员组成，直接参与学校餐饮服务的监督。

上述审计也是推动学生营养餐问题解决的一个重要手段，不少地方已经对问题进行整改，并健全相应长效机制。

比如针对湖南审计发现的学生营养餐问题及建议，湖南省财政厅和教育厅等主管部门联合印发了《关于进一步加强农村义务教育学生营养改善计划资金管理工作的通知》，从落实地方支出责任、规范资金使用管理、强化资金监管责任等三个方面做出规定，要求学校自主经营食堂发生的水电煤气等日常运行经费纳入学校公用经费开支，聘用人员待遇等开支由县级财政统筹解决；明确学校食堂结余款项应滚动用于营养改善计划，不得挪作他用。

裴育表示，应完善营养餐相关制度设计。针对营养餐的采购、准备、分发等每一个环节制定详细的操作指南。根据实际操作中出现的问题，及时修订和完善相关的政策和法规。并为校长、食堂工作人员、财务人员等提供关于营养、财务管理和内部控制的培训。同时，加强职业道德教育，提高职工的责任意识和职业操守。

他建议，强化营养餐资金管理违规行为责任追究，从中央政府到地方政府，再到学校管理层，每一级都要明确责任人，公开责任人名单和联系方式。建立举报热线和匿名举报系统，鼓励校内外人员举报违规行为。

王振宇表示，鉴于城乡基本公共服务均等化进程的加快，以及居民收入水平的普遍提高，建议对现有的农村义务教育营养改善计划进行客观求是的评估，需要保留的继续强化管理，没有必要保留的就逐步建立“退坡”机制。另外建议将该事项界定为县级政府完全事权和财政支出责任，上级政府通过制定“标准”进行有效管理。

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