苏大学子三下乡：走进绿水沃野，求索延包难题

一、调研背景

（一）“长久不变”之政策大方向

随着从20世纪90年代开始的第二轮土地承包即将迎来期满，如何顺利实现土地延包成为举国关注的问题。我国实行农村集体所有、农民家庭承包经营的农村土地制度。我国的农村承包地达到了14亿亩，涉及近两亿农户。土地延包政策产生的影响举足轻重、关系国计民生。

2017年，党的十九大明确提出，要坚定不移地保持土地承包关系的稳定和长久不变，并将第二轮土地承包到期后的延长期限定为30年。2019年11月26日，中共中央和国务院发布了《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，对“长久不变”的政策内涵作出了详细阐述——一是保持土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变；二是保持农户依法承包集体土地的基本权利不变；三是保持农户承包地的稳定。根据《意见》及相关政策文件，“长久不变”的战略有利于巩固和完善农村基本经营制度、促进中国特色现代农业发展、推动实施乡村振兴战略、保持农村社会和谐稳定。该战略着眼于我国的基本国情和制度，明确农户未来30年的土地权益，增强了农民对未来的信心。

但与此同时，“长久不变”战略并不意味着僵硬的“一成不变”，当前国家提出了“大稳定、小调整”的改革方向，预留了土地小调整的空间。加之，理论界和实务界都出现了许多声音，主张第二轮土地延包不能简单地“一延了之”，因为这在响应新时期“三农”问题上可能并不有利。探索解决承包地调整问题的方案将成为做好二轮延包工作的重中之重。

（二）新环境下“小调整”之必要

尽管中央出台的政策法规对承包地调整趋于严控，但广大农村中仍然存在调整承包地的强诉求。之所以如此，是因为在跨世纪的第二轮承包期内，无论是农村人口结构、农业生产方式、还是土地经营方式，都发生了很大的变化，乡村的人地关系和农业经营格局进入了重构的阶段，人地矛盾也在不同程度上显现出来。就农村人口变化而言，据统计，2000-2019年错过第二轮土地发包的农村新出生人口约有1.67亿人，此外还有部分跨村流动的嫁入媳、入赘婿等群体也未能享有承包地。另一方面，部分农户家庭在承包期内因户籍变动或人口死亡存在人口结构变化，但这部分人口仍享有原有分配的承包地。据测算，1999-2019年人地不匹配的累计人数达2.09亿人。此类人地矛盾导致二轮延包期间的承包地调整成为亟待解决的难题。

而除了着眼于每个成员的土地承包权利之外，二轮延包承包地调整还应适应农业现代化的需要，这意味着要为土地经营权的有序流转创造更好的条件，进一步解决土地细碎化问题，即解决农业现代化和土地分散占有之间的矛盾，通过整合土地来进行农业的规模经营，健全农业经营体系与农业社会化服务体系，将各类农户引入现代农业发展轨道。

总而言之，在坚持“长久不变”政策大方向的基础上，要借二轮延包契机进一步调整完善新形势下的农村土地生产关系，由此在稳定基本经营制度的同时，更好地维护农民权益，推进农业农村现代化，实现乡村振兴。本实践团队基于这一目标针对江苏省苏州市吴江区展开调研，从该地农业农村的特质出发，深入农民生活和农业发展的真实场景来思考延包相关问题，并结合我国的改革和发展要求，探索适合该地的承包地调整方案。

二、调研成果

（一）吴江区总体农业产业特征

苏州市吴江区地处苏、浙、沪三省市交界处，作为中国经济最活跃、最发达的地区之一，其农村经济发展水平较高；又因其位于长江三角洲中部，拥有丰富的水资源和适宜的气候条件，而成为农业生产的重要区域，粮食综合生产能力高，粮食种植面积30万亩以上、粮食年产量连续保持在3亿斤以上，年度农业产业生产总值则连续保持在37亿元以上。

（二）吴江区农业现代化发展状况

吴江区农业生产体系现代化程度较高，集中体现在其完善、现代化的农业基础设施建设，其建成了多个现代农业园区，并通过对农田的整合改造实现了集中连片高标准农田全覆盖，农业生产高度规模化智能化，土地资源利用率高。与之相伴的，是吴江区农村集体产权制度改革、“三权分置”程度较深，大部分农村集体土地都流转出去进行集约化经营。2024年1月，吴江区首次通过公开拍卖的方式完成了农村集体经营性建设用地使用权的交易，成交总额达到1256万元。

（三）吴江区农村社会治理特征

吴江区农村社会治理模式更趋于多元化和现代化，政府、社会组织和村民共同参与乡村治理，村民素质和公民意识更能适应快速变化的社会需求，村民自治组织更能在关乎土地的集体决策中发挥作用，维护村民权益、反映村民意愿。

三、调研总结与建议

基于吴江区特有的农业农村结构与发展情况，本团队试图探索适合该地的承包地调整方案，将针对二轮延包中的几个重点问题，就吴江区的情况提出相应的设想与建议。

（一）农村人口变化对于承包地调整提出的要求

吴江区自改革开放以来，也大约就是第二轮承包期的三十年间，经历了显著的城市化进程和经济转型，这些变化对农村人口结构产生了重大影响，主要表现为城镇化进程加速和乡村人口比重的下降。根据最新的人口普查数据，吴江区的常住人口在过去十年中乡村人口比重下降。2020年的人口普查显示，吴江区的城镇常住人口占75.15%，而乡村常住人口占24.85%。与2010年相比，城镇人口增加了379381人，乡村人口减少了108238人，城镇人口比重上升了13.78个百分点。由此，静态稳定的承包区与动态变化的人口数量与结构产生了矛盾。

除此之外，该地作为土地利益较为密集的发达地区，农业效益较高且农业补贴较多，土地已经福利化。而且，大部分农民并未在城市获得制度性社会保障，他们仍然将土地租金视为主要的养老保障，土地利益调整仍然非常重要。于是农民更加期待土地利益重新分配。

可以肯定的是，“一延了之”成为被排除的选项。该地应在中央给定的政策空间和本村村民的调地诉求之间寻求平衡。其一，需要考虑政策要求，不能突破政策上的“严格禁止”；同时要充分利用好政策空间，在不触碰政策底线的前提下满足村民的实际需要。

就第二轮承包期这个时间跨度来看，吴江区农村的各类人地矛盾或显性或潜在，都在不同程度上存在着，在迎来“延包”这样一个最佳的矛盾化解窗口期时，如果该地能够尽快在符合政策要求的前提下，以妥善的方式处理好区内的人地矛盾，对降低二轮延包的执行成本和保证农村地区未来的发展都大有裨益。

（二）三权分置与土地流转下的土地调整方式

吴江区农业经营方式高度规模化，集体产权制度改革程度深，经过高标准农田整治项目，已流转土地比重极高，对于这一状况，合适的针对无地人口设计的土地调整具体措施应是“确权确亩不确地”，也就是“动账不动地”，即重新确定承包人口，计算得出人均承包面积，并折成相应租金，不确定具体地块。

更具体来说，就是对已确权到户的全部承包地，按照集体经济组织成员确定办法重新确定承包人口，再采取“确权确亩不确地”的形式继续承包到户，按照重新确定的承包人口数量对土地流转租金进行平均分配，有地人口和家庭承包耕地总面积在新的承包期内保持三十年不变。未分配到户的集体机动地继续由集体统一经营或流转，所得收入在进入新的承包期后，专项用于新增人口的利益补偿（规定补偿不得高于其他成员延包的土地承包权标准，但实际补偿与已确权成员的流转租金分配基本一致）、集体公益事业建设、困难成员救济等，形成一种“货币化”的土地调整模式。基于该地地方财政实力，也更有机会采取提供非农就业机会或社会保障补偿等方式辅助这种土地调整措施。

“确权确亩不确地”的调整方式能够契合该地现代化农业经营模式，这同样也是因为，该地农村较早地实现了土地流转，没有土地确地的条件，农村土地股份化配置条件下，土地承包权稳定，土地经营权放活，形成高效的三权分置制度。这样不仅更能够释放土地利用效率，也能够减少关于土地边界、补偿的矛盾。

（三）村集体村民自治组织在延包中的角色

吴江区农村村民小组的公共服务能力较高，村级治理积极有效，村民素质以及公民意识相对高，村民自治组织更能发挥民主决策功能，加之承包地调整方案应“一村一策”，坚持因村施策，充分梳理各村的有利条件，分析各村承包地调整的现实矛盾和主要问题，坚持因地制宜、从实际出发的原则，而村民自治组织最为了解本村，最能代表村民权益意愿，故应使村集体村民自治组织拥有一定的自主决策空间，从而体现对村民意愿与主体地位的尊重。

1998年的《土地管理法》从法律上明确了“小调整”的条件：必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。这一规定也体现了村民自治在承包地调整中的重要作用。

除此之外，以政治逻辑看，土地调整反而为村集体与村民打交道提供了一个机制性的渠道，对村庄治理的意义重大，能够有效提高村庄公共物品和服务的供给水平。就这一方面来说，发挥村集体在延包中的作用还有利于民主政治的完善发展。

参考文献

[1] 胡凌啸,曹丹丘,刘余.二轮延包下的土地调整问题：来自延包试点的启示[J].南京农业大学学报(社会科学版),2023,23(02):144-154.DOI:10.19714/j.cnki.1671-7465.2023.0029.

[2] 林煜.二轮延包中土地承包经营权主体资格的认定——以“整户消亡”为视角[J].西北民族大学学报(哲学社会科学版),2021,(06):133-140.DOI:10.14084/j.cnki.cn62-1185/c.20211027.001.

（苏州大学萤火不息实践团  林伊梦）